Forskningsområden

Tre faktorer kan utvecklas för att stärka samordningen av trafik- och bebyggelseplanering i svenska kommuner: långsiktiga visioner för stadsutveckling, lång- och kortsiktiga handlingar samt medborgarnas stöd för den långsiktiga visionen.

Bebyggelsens lokalisering i förhållande till trafiksystemens utformning påverkar människors resmönster och val av färdmedel. Det är därför viktigt att bebyggelse och trafik samordnas för att skapa hållbar mobilitet. Hållbar mobilitet är ett samlingsbegrepp för åtgärder som minskar antalet resor med bil, längden på resorna och behovet av att resa. Syftet med denna studie är att belysa kommunala förutsättningar för samordning av bebyggelse- och trafikfrågor i förhållande till hållbar mobilitet.

Studien bygger på två fallstudier där hanteringen av bebyggelse- och trafikfrågor i planering av två bostadsområden i Trelleborg respektive Lund har studerats. I studien analyseras det hur samordningen har påverkats av exempelvis politiskt engagemang och folkligt stöd för mer hållbara transportsystem, uppdelning av roller och ansvar i förvalt-ningen samt former för samordning och skapande av samförstånd mellan politiker och tjänstemän.

Resultatet av fallstudierna visar olika kommunala förutsättningar för samordning av bebyggelse- och trafikfrågor. I Lund skapade folkligt stöd för hållbar mobilitet stor enighet om långsiktiga stadsbyggnadsmål bland politiker och tjänstemän, fungerande planstrukturer och mekanismer för samsyn mellan aktörer bra förutsättningar för samordning av kollektivtrafik och bebyggelse. I Trelleborg samordnades trafik och bebyggelse i mindre omfattning, vilket bland annat resulterade i sämre förutsättningar för kollektivtrafik. Det kan bland annat förklaras av att kollektivtrafiken inte hade en självklar roll i förverkligandet av målen om kommunens långsiktiga utveckling.

Resultaten visar att när samordningen har fungerat har tre faktorer understött varandra och skapat vad man kan benämna för en strategisk besluts- och planeringsprocess. Dessa tre faktorer, som kan utvecklas för att stärka samordningen även i andra svenska kommuner, kan sammanfattas som följande;
1) långsiktiga visioner för stadsutveckling
2) lång- och kortsiktiga handlingar
3) medborgarnas stöd för den långsiktiga visionen.
Den första faktorn handlar om hur bebyggelse- och trafikfrågor länkas till visioner om framtida stadsutveckling; för att nå långsiktiga klimat- och energimål bör visionerna bygga på åtgärder för hållbar mobilitet. Samordningen blir härmed ett viktigt verktyg för genomförandet av stadsbyggnadsvisionen. Den andra faktorn handlar om hur visionen omsätts i långsiktiga och kortsiktiga handlingar. För att kunna påverka konkreta besluts- och planeringsprocesser måste enighet mellan politiker och tjänstemän skapas. Därför bör man i svenska kommuner utveckla mekanismer för samförstånd om åtgärder för hållbar mobilitet, till exempel bred medverkan i framtagandet av strategier och policyer, studieresor och täta kontakter i planeringsarbetet. Detta blir särskilt viktigt när synsätt som hindrar större samordning ska förändras, eller till exempel när gång-, cykel- eller kollektivtrafik ska ges företräde framför biltrafik. De långsiktiga visionerna för stadsutvecklingen bör dessutom vara tydligt formulerade i strategiska planer och planstrukturen bör skapa en kedja som understödjer arbetet på olika nivåer. Den tredje faktorn betonar betydelsen av medborgarnas stöd för den långsiktiga visionen. Utan medborgarnas stöd blir det svårt att fatta ibland obekväma politiska beslut som påverkar medborgarnas resemönster. Medborgarnas stöd kan också bli en drivkraft för genomförandet av politiska beslut.

Transportsystemen ska vara baserade på stomlinjer i länkstrukturer, integration mellan lokala och regionala nät i hierarkiska system, hög prioritet och framkomlighet i fysiskt hänseende och en genomarbetad koppling till samhällsplaneringen på lokal och regional om en region vill att de resurser som avsätts till kollektivtrafiken ska ge största möjliga positiva konsekvenser för regionens utveckling. För att kunna realisera ett sådant utfall krävs en regionalt och lokalt integrerad trafikplanering som omfattar utveckling av infrastrukturen, trafikering av systemet och hur trafiken ska kunna användas som verktyg för lokala och regionala politiska mål.

Syftet med rapporten är att förbättra kunskaps- och beslutsunderlag för en effektivare användning av kollektivtrafiken som utvecklingsverktyg. Uppdraget baseras på kollektivtrafikrelaterad ekonomisk forskning med fokus på lokal och regional utveckling. Kunskapsöversikten utgår i första hand från forskning om kollektivtrafikens samhällsekonomi och planeringsmässiga dimensioner.

Forskningsresultaten har valts ut med utgångspunkt från det ökade behovet av kunskapsunderlag och planeringsmodeller för integrerade regionala och lokala kollektivtrafiksystem. Uppdraget är tolkat utifrån de framväxande regionernas behov av tydligare strategier för hur kollektivtrafiken kan användas som verktyg för regional utveckling.

I den ekonomiska forskningen om regioners och städers utveckling förs ett antal faktorer fram som beskrivs som centrala för den ekonomiska tillväxten. Exempel på sådana faktorer är agglomerationer och kluster, differentiering och specialisering, tjänstesektorns ökande betydelse för sysselsättningen, regionala innovationssystem och förmågan hos städer och regioner att vara attraktiva och kunna erbjuda invånarna goda livsvillkor. Den ekonomiska omvandlingen medför att tillväxt och utveckling blir mer och mer beroende av tillgänglighet i det fysiska rummet. Städer och regioner blir därför tillväxtens drivmotorer på grund av de rumsliga sambanden.

Alla förhållanden ovan kan kopplas till förutsättningar för mobilitet och tillgänglighet. Det gör i sin tur att kollektivtrafiken kan kopplas till drivkrafter för den ekonomiska utvecklingen vad gäller transportmöjligheter, mobilitet och tillgänglighet generellt, men också mer direkt till de egenskaper som kollektivtrafiken har i jämförelse med övriga färdmedel. Kollektivtrafiken har hög kapacitet och ett begränsat ytanspråk vilket gör att den kan användas för att åstadkomma kluster med agglomerationsfördelar och för att realisera skalekonomier och gynnsamma produktionsförutsättningar för den växande tjänstesektorn.

Kollektivtrafikens potential som utvecklingsverktyg har medfört att det politiska intresset för kollektivtrafik har ökat under de senaste decennierna. Den tidigare diskussionen om kollektivtrafikens betydelse för regionförstoring och matchning på arbets- och utbildningsmarknader, har idag ersatts av en mer sammansatt syn på kollektivtrafikens utvecklingspotential. Intresset för kollektivtrafiken förstärks av växande krav på långsiktig hållbarhet och energieffektivare transporter. Det finns förvånansvärt lite empirisk forskning om kollektivtrafikens utvecklingseffekter. Den ekonomiska forskningen inom området är fokuserad på tillgänglighet mätt som restid och oftast relaterad till konsekvenser av investeringar i infrastruktur. Det innebär att det finns ett stort behov av mer empirisk forskning om effekter av de åtgärder/förändringar som kan aktualiseras i planeringen av lokala och regionala kollektivtrafiksystem. Försök att empiriskt fastställa sambandet mellan en regions ekonomiska tillväxt och utbudet av kollektivtrafik tyder på ett svagt eller obefintligt samband. En bidragande orsak till det resultatet i det svenska sammanhanget är att det inte finns någon region som systematiskt och konsekvent använder kollektivtrafiken som utvecklingsverktyg. Kollektivtrafik ses i första hand som komplement till privat biltrafik.

Det kan konstateras att det till stora delar saknas en sådan trafikplanering i Sverige. Utvecklingen mot en ökande betydelse för regioner, med förändringar i ansvarsförhållanden mellan olika samhällsnivåer, medför att behovet av mer utvecklade planerings- och beslutsunderlag för kollektivtrafik ökar. De nya regionkommunerna kommer att behöva kunskap om hur kollektivtrafiken ska planeras och integreras i ett regionövergripande perspektiv, både vad gäller principer för planeringen och vilka planeringsverktyg som kan användas.

En kärnfråga blir trafikens koppling till stads- och tätortsutveckling och markanvändning generellt. Kommunerna har huvudansvaret för markanvändningen genom plan- och bygglagen. Den kommande förändringen av ansvarsroller inom kollektivtrafiken med regionala kollektivtrafikmyndigheter kan utifrån den aspekten medföra problem. Ansvaret för trafiken respektive ansvaret för den fysiska markanvändningen kommer att ligga på olika aktörer, vilket kan påverka samordning och integration negativt.

Det pågår flera forskningsprojekt med syfte att utveckla planeringsmodeller och perspektiv för styrning och planering av regional och lokal kollektivtrafik. Samtidigt driver de sektorsansvariga myndigheterna och branschens aktörer utvecklingen av de trafikförsörjningsprogram som ska upprättas av de nya regionala trafikmyndigheterna enligt den nya kollektivtrafiklagstiftningen.

Det behövs en betydligt starkare strategisk dimension i planeringen av kollektivtrafiken. Det avgörande är inriktningen för trafiken och hur kollektivtrafiken ska användas som verktyg för regionens utveckling. I planeringen kan flera olika förändringar/kvalitetsnivåer utvärderas och perspektivet måste vara bredare än att enbart fokusera på investeringar.

Av diskussionen i rapporten följer att den rumsliga dimensionen blir alltmer betydelsefull för den ekonomiska utvecklingen. Konsekvenser för stads- och tätortsutveckling, regionala sammanhang och hur markanvändning och transportsystem samverkar bör lyftas in i planeringens centrum. Oavsett nivån i resurstilldelningen till kollektivtrafiken är det angeläget att de resurser som förbrukas gör största möjliga nytta. Om det är positiva konsekvenser för en hållbar ekonomisk utveckling som prioriteras, bör planeringen ställas om i den riktning som diskuteras i rapporten.

I Sverige har en rad myndigheter sedan början av 1990-talet infört arbetssätt för att kunna sätta medborgarna i fokus. Vägverket (nuvarande Trafikverket) är en av dessa och införde ett så kallat ”kundorienterat arbetssätt” år 2003. När det nu har gått några år infinner sig frågan hur detta arbete fungerar, vilken kunskap om kunderna, det vill säga medborgarna och näringslivet, tar man fram, vilka metoder används och vilka för- och nackdelar man kan se med rådande arbetssätt? Forskningsprojektet ”Regionala planerares syn på sina kunder” startade hösten 2007 för att svara på dessa frågor och utgångspunkten har varit Vägverkets arbete med att identifiera medborgarnas och näringslivets önskemål om vägtransportsystemets utformning och underhåll. Inom tre av Vägverkets regionkontor har 15 planerare med olika ansvarsområden intervjuats och en rad av verksamhetens styrande dokument har analyserats.

Resultaten av intervjuerna visar att det finns problem med de av huvudkontoret framtagna metoderna (av Vägverket benämnda för kundfångstmetoder) för att sammanställa kunskap om medborgarnas och näringslivets önskemål, exempelvis Nöjdkundindex (NKI) och kundärendesystemet Kundskap. Nyttan borde vara större och det finns svårigheter att bryta ned synpunkterna till lokala och regionala förhållanden. Planerarna efterlyser till exempel metoder som kan användas för att undersöka vilka kundgrupper som kan anses vara representativa för medborgarna som helhet.

Planerare som är ansvariga för att undersöka medborgarnas och näringslivets önskemål såg också problem med befintliga metoder, exempelvis avseende användarvänligheten. Man frågade sig också om åsikterna som låg till grund för exempelvis NKI verkligen kunde användas för att identifiera vilka åtgärder som Vägverket skulle genomföra, det vill säga omsätta behov i investeringsobjekt. De kunde därför inte se nyttan med metoderna. Projektledarna för nyinvestering använde knappt alls de centralt framtagna metoderna. De upplevde svårigheten med att de inte var anpassade för regionala förhållanden. Istället tyckte de att upparbetade personliga kontakter, olika möten, skriftlig information och nåbarhet, till exempel per telefon, var viktigt. Projektledarna för drift och underhåll använde däremot en rad metoder, men menade att Vägverket borde förekomma medborgarnas synpunkter genom utskick av god regionalt årstidsanpassad information.

Sammanfattningsvis finns det en förändringspotential i Vägverkets kundarbete. Det behövs:
• En förenkling och ett begripliggörande av den processorienterade organisationen internt
• Regionala och lokala dialoger är viktigare än de centrala kundfångstmetoderna
• Befintliga kundfångstmetoder bör utvecklas vad gäller systematisk tolkning, användning samt representativitet
• Det finns en förbättringspotential avseende kunskapsöverföring mellan regioner
• En fortsatt satsning på metoder som består i gruppdialog med kunder, exempelvis trafikantråd är viktiga
• Det regionala kundarbetet kan med fördel bli mer förekommande och utåtriktad genom en offensiv säsongsanpassad information.

Syftet med föreliggande rapport är att med utgångspunkt från en litteraturgenomgång sammanställa FoU-resultat om hur förutsättningar för parkering påverkar färdmedelsval. Rapporten diskuterar också parkering som planeringsverktyg, åtgärder inom parkeringsområdet och parkeringens konsekvenser för stadstrafik och stadsutveckling samt behovet av samlade parkeringsstrategier kopplade till trafik- och stadsplaneringen i övrigt.

Parkeringsmarknaden fungerar i praktiken dåligt i de flesta städer. Kostnaden för att parkera är mer eller mindre medvetet subventionerad och fördelas i stor utsträckning ut på hyror, fastighetspriser, varupriser, löner etc. på ett icke-transparant sätt. De som parkerar bilen får därför sällan möjlighet att göra en avvägning mellan den egna nyttan av att parkera och den faktiska kostnaden för att tillhandahålla parkeringsplatsen. Efter-frågan på parkeringsplatser i städer är därför konstlat hög, i en samhällsekonomisk mening. Det är heller inte ovanligt att det förekommer direkta anomalier på marknaden som att avgiftsbelagd boendeparkering i kombination med en av arbetsgivaren tillhandahållen gratis parkeringsplats gör det lönsamt att flytta bilen från bostaden till jobbet under dagtid, med självklara konsekvenser för färdmedelsvalet. Subventioneringen gör att de som inte utnyttjar bilparkeringar ofta, eller inte alls, subventionerar de som använder parkeringarna ofta och mycket.

För att få avsedd effekt av strategier och åtgärder inom parkeringsområdet är det därför angeläget att i ett första skede försöka föra över så stor del av parkeringsutbudet som möjligt till den egentliga parkeringsmarknaden och tillämpa en prissättning som återspeglar de faktiska kostnaderna. Med en konsumentstyrd avvägning mellan utbud och efterfrågan som bas kan sedan olika strategier och policys formuleras för att använda parkeringspolitiken för att påverka stadstrafikens volym och fördelning på olika färd-medel. Litteraturgenomgången visar att åtgärder inom parkeringsområdet är helt centrala för att kunna påverka färdmedelsvalen inom stadstrafiken. En trafikstrategi är inte heltäckande så länge som parkeringen inte hanteras på samma nivå som övriga delar av stadens transportsystem.

Parkeringsmarknaden är uppdelad i olika segment, vilket är en viktig förutsättning för parkeringspolitikens utformning. Effektivt fungerande besöksparkeringar kan ha en betydande positiv inverkan på städers ekonomiska utveckling. Parkeringspolitiken ska vara inriktad på att åstadkomma ett optimalt kapacitetsutnyttjande, minimera söktrafik och undvika blockerande långtidsparkering. Priselasticiteten för besöksparkering är låg och avgiftsnivån påverkar inte valet att besöka innerstaden i någon större utsträckning i medelstora och större städer med attraktiva centrumområden. Tvärtom kommer en rätt utformad politik för besöksparkering att möjliggöra för fler besökare att angöra innerstaden.

Villkoren för att parkera har stor betydelse för individers val av färdmedel för resor till arbetet. Om arbetsgivare erbjuder gratis bilparkering, eller låga parkeringsavgifter, kommer en stor andel av de anställda att ta bilen till jobbet. Om det motsatta är fallet kommer en stor andel att cykla, gå eller åka kollektivt. Undersökningar visar att bilandelen kan variera högst väsentligt mellan arbetsplatser med i stort sett likartad lokalisering, men med olika förutsättningar för de anställda att parkera. Så länge som det finns gott om billiga, eller gratis, parkeringsplatser är möjligheterna begränsade att påverka färdmedelsvalet med hjälp av åtgärder som förbättrad kollektivtrafik, bättre förutsättningar att gå och cykla etc. Om däremot utbudet av parkeringsplatser begränsas och/eller avgifterna höjs blir i regel effekterna på färdmedelsvalet stora. Parkerings-politik genom förändringar av tillgång och pris för parkeringar vid arbetsplatser är därför ett område med en stor potential att påverka färdmedelsandelar och trafikvolymer i stadstrafiken.

Boendeparkeringar bör anordnas i parkeringsanläggningar. Avgiftsuttaget ska baseras på ett fast pris för en längre tidsperiod, till exempel en månad, för att inte ge incitament att flytta bilen dagtid. Miniminormer bygger in bilanvändning och parkeringsbehov i staden efter historiska mönster och tvingar billösa och lågfrekventa parkeringsanvändare att subventionera andras bilparkeringar via boendekostnader. Alternativ som maximinormer, parkeringsköp och flexibla samutnyttjandelösningar bör tillämpas i en större omfattning.

Genomgången av litteraturen visar att trafikstrategier inte är heltäckande så länge som parkeringen inte hanteras på samma nivå som övriga delar av stadens transportsystem. Beslutande mål om ändrad färdmedelsfördelning, ökat resande med kollektivtrafik, gång och cykel, mål om innerstadens utveckling och tillväxt m.m. måste vara baserade på en rätt utformad parkeringspolitik för att kunna realiseras, om det i utgångsläget finns ett stort utbud av fria, eller billiga, subventionerade parkeringsplatser i staden.

Syftet med denna forskningsöversikt är att genom en litteraturstudie av hur genusteori och genusperspektiv hanterats i forskning om kommunal planering dra lärdomar inför etableringen av ett nytt forskningsfält: genus och klimatanpassning.

Den forskning om genus och samhällsplanering som har bedrivits under närmare 40 år kan delas in i fyra olika teman: boende, medborgarinflytande, trygghet, planering och planeringspraktiker. Ett femte tema, kris- och riskhantering, introduceras på grund av dess relevans för forskningsfältet genus och klimatanpassning.

Forskningen om boendefrågor har berört olika sätt att organisera bostaden för att svara mot kvinnors behov, men också ifrågasatt kärnfamiljens isolering i samhället. Kvinnors erfarenheter har setts som centrala att utforska, medan mäns erfarenheter osynliggjorts.

Gällande medborgarinflytande så sysselsätter forskningen sig med frågan om ifall kvinnors medverkan i planeringsprocesser leder till en annorlunda eller ”bättre” planering. Genom kvinnors medverkan blir planeringen bredare vad gäller perspektiv. Typiska frågor som kvinnor är tänkta att bidra med är barns behov och vikten av att hushållsarbete är praktiskt och enkelt. Kvinnor framställs bitvis som en homogen grupp.

Trygghet är ett forskningsområde som har fått stor genomslagskraft i den praktiska samhällsplaneringen. Samtidigt lyfts kritik mot att när trygghet diskuteras så konstrueras kvinnor ofta som rädda. Hur kvinnors rädsla kan synliggöras men samtidigt inte leda till schablonbilder av kvinnlighet är därför en fråga som har uppehållit forskarna inom detta forskningsområde. Ett intresse för hur män hanterar rädsla saknas dock.

Forskningen om planering och planeringspraktiker är omfattande. Resultaten pekar emellertid på en ambivalens kring hur mäns och kvinnors erfarenheter av livet i samhället ska betraktas. Finns det en grundläggande skillnad mellan könen eller beror skillnaderna på mäns och kvinnors olika erfarenheter? Tanken om två biologiskt olika kön har historiskt lett till att samhället blir ojämlikt eftersom könen tilldelas olika värden och rättigheter. Att negligera könets betydelse för hur fysiska rum upplevs kan dock innebära att planeringen blir könsblind. Forskningen i sig kan även reproducera bilden av män och kvinnor som olika vilket leder till att planeringen fortsätter att reproducera ojämlikhet.

I forskningen om krishantering, risk och kön har genus som social och kulturell konstruktion uppmärksammats. Genus ses som inflytelserikt över hur individer, praktiker och organisationer hanterar och påverkas av kriser och risker. Forskningen är dock inte särskilt omfattande. Mer kunskap om genusaspekter av hur män och kvinnor drabbas av kriser, hur organisationer med ansvar för krishantering präglas och hur risker definieras och värderas efterfrågas.

Forskningsöversikten ger överlag anledning att uppmuntra analyser som kan ge en bredare bild av både kvinnors och mäns liv och av olika familjeformer för att på så sätt bryta föreställningen om män respektive kvinnor som homogena grupper. Studier av hur genus skapas och återskapas som en social och kulturell konstruktion kan vidareutveckla fältet. Ett intersektionellt perspektiv kan dessutom synliggöra hur normer för genus, etnicitet, familj, sexualitet, ålder och klass samverkar och bidrar till olika former av exkluderingar och kategoriseringar i samhällsplaneringen.